彭德雷 孙安艺｜跨境服务贸易制度型开放：趋势、特征与策略

近年来，国际经贸规则与全球经济治理发生深刻变革。在新形势和新挑战下，我国坚定贯彻对外开放基本国策，推动构建多元稳定与互利共赢的全球发展格局。党的二十大报告提出，要“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。2023年6月29日，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，为我国主动对接国际高标准经贸规则，实行更大程度的开放压力测试提出了新要求，展现了中国以制度创新推动经济高质量发展的决心。服务贸易作为国际贸易发展的重要引擎，已成为我国制度型开放的重点领域。2023年9月2日，习近平主席在中国国际服务贸易交易会全球服务贸易峰会上指出，中国将“积极开展服务贸易和投资负面清单谈判”，优化服务贸易结构，促进服务贸易数字化、标准化和绿色化转型，稳步扩大制度型开放。国务院相继印发《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》《全面对接国际高标准经贸规则推进中国（上海）自由贸易试验区高水平制度型开放总体方案》等文件，对北京和上海在电信、金融等服务领域扩大开放提出了先行先试的具体任务部署，进一步加快我国服务贸易制度型开放步伐。跨境服务贸易作为服务贸易的核心组成，研究其制度型开放是我国推进高水平对外开放的焦点问题。

1. WTO框架下的跨境服务贸易制度型开放

《服务贸易总协定》（GATS）是WTO一揽子协定的重要组成部分，其首次将服务贸易规则纳入多边贸易协定，率先引领了成员方的跨境服务贸易开放制度体系建设。依据GATS，服务贸易被划分为跨境交付（模式1）、境外消费（模式2）、商业存在（模式3）和自然人流动（模式4）四种模式，服务行业涵盖12大部门和约160个分部门。在GATS框架下，我国明确承诺开放其中9个主要部门约100个分部门的服务贸易市场，对娱乐文化服务、健康与社会服务，以及兜底性的其他服务类别没有作出开放承诺（马静和逯宇铎，2013）。依据入世需求，我国开展了大规模的服务业立法与修法工作，《外商投资电信企业管理规定》《外国律师事务所驻华代表机构管理条例》《外资银行管理条例》等相继出台，初步建立起以符合WTO要求为导向的跨境服务贸易开放制度体系。

虽然GATS对促进跨境服务贸易自由化具有里程碑式意义，但其规则设置存在诸多不足，无力推动更广泛的服务贸易市场开放。首先，GATS较为宽松的最惠国待遇豁免条款，一定程度上抵消了服务贸易市场开放承诺的益处。根据GATS第2.2条，“一成员可以维持不一致的措施，只要该措施已列入第二条豁免附件并符合该附件的条件”。其次，成员方对市场准入和国民待遇采取正面清单承诺形式，任何进一步的市场开放均需进行新的谈判，开放程度较为有限。再次，当前数字贸易极大提升了服务贸易的交易效率，但GATS文本制定于20世纪80年代，无论是文本内容还是成员方所作的开放承诺，都对电子商务和数字贸易的迅猛增长认识不足，难以适应互联网等技术变革带来的商业模式变化和数字经济时代全球一体化的发展（彭德雷，2014）。复次，因成员方利益矛盾加深，WTO多哈回合谈判陷入僵局，GATS希望实现的服务贸易自由化几乎停滞。

为推动多边服务贸易规则革新，一方面，美国、澳大利亚和欧盟等发达成员方于2013年牵头启动了《国际服务贸易协定》（TiSA）谈判，试图在GATS文本和跨境服务贸易实践的基础上，建立适应时代发展的新的跨境服务贸易规则，进一步削减服务贸易壁垒。中国曾于2013年申请加入TiSA谈判。最新一轮TiSA谈判于2016年12月举行，此后由于各方分歧较大，谈判被搁置至今，但其中诸多开创性规则被后续双多边经贸协定所吸收。

总之，WTO框架下不断丰富的服务贸易谈判倡议与成果将协同发挥作用，为成员方深化服务贸易规制改革与国际监管合作提出要求，助推数字经济时代更加透明、稳定的服务贸易制度型开放。

2.区域贸易协定下的跨境服务贸易制度型开放新要求

WTO改革艰难推进的同时，对GATS规则进行革新的双边与区域经贸协定迅速兴起，更大程度削减了跨境服务贸易市场准入限制与国内规制壁垒。

《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）是目前我国签订且生效实施的开放水平最高的区域贸易协定，为成员方在金融、法律、建筑、医疗、运输等重点服务贸易领域相互开放市场奠定了制度基础（孟夏和孙禄，2021）。与GATS正面清单的有限开放相比，RCEP在“服务业投资”（商业存在）和其他三种模式下的跨境服务贸易领域采用了正面清单（“具体承诺表”）与负面清单（“不符措施承诺表”）相混合的两张清单开放模式，缔约方可根据实际情况选择适用。日本、韩国、澳大利亚、新加坡、文莱、马来西亚和印度尼西亚采用了负面清单进行服务贸易市场开放，透明度和自由化水平整体更高；中国等其余8个成员方则立足本国发展现状，采用正面清单进行市场开放，并积极向高水平跨境服务贸易开放承诺形式靠拢，承诺在6年过渡期内转化为负面清单（老挝、柬埔寨、缅甸的过渡期为15年）。

目前，我国正申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），以寻求更大的开放红利和国际制度话语权。同RCEP、GATS文本相比，CPTPP在服务贸易自由化规则上实现了众多突破，规定了最严格和最细致的服务业开放纪律要求（全毅，2021）。CPTPP反映了高标准服务贸易协定的走势，在以下几方面指引着我国跨境服务贸易开放制度体系的建设：

第一，CPTPP明确将跨境交付、境外消费和自然人流动这三种模式的服务贸易归入第10章跨境服务贸易章节，商业存在模式下的服务贸易则单独纳入第9章投资章节予以规范，采用了《美墨加协定》（USMCA）创造的独特的服务贸易国际规制体例。CPTPP不再以附件形式对金融服务和电信服务等开放风险较大的服务部门进行补充规定，而是单独成章予以详细和全面的规范，并对电子支付卡、投资组合管理等金融业务及其他专业服务提出了较GATS和RCEP更高的开放要求，表明对关键服务贸易市场开放和相关规则谈判的重视。

第二，CPTPP要求成员方采用投资和跨境服务贸易一体化负面清单（跨境交付模式下的金融服务除外），并严格实施保障成员方开放水平只进不退的“棘轮机制”，开放水平极大提升。根据CPTPP附件10—C对棘轮机制的具体规定，只有越南可以在一定条件下豁免适用棘轮规则。负面清单外的服务业必须向其他成员方完全开放，不得以任何形式限制服务提供者数量、业务总量、董事会成员和高管国籍等企业经营方式和人员安排，不得将设立代表处等形式或成为居民作为跨境提供服务的条件，不得限制资本自由流动等。

第三，CPTPP更加重视对“边境内”措施的规制，提高了对贸易便利化和监管一致性的要求，涉及政策透明度、资格承认、自然人流动和支付转移等诸多内容。CPTPP还专门设置了监管一致性章节（第25章），以促进成员方开展监管合作和监管能力建设。同时，CPTPP首次将环境、卫生和企业社会责任等议题（第20章）全面纳入区域服务贸易规则，要求投资者和服务贸易提供者遵守东道国相关政策措施，对欠发达国家拓展海外服务贸易市场提出了挑战。

第四，CPTPP认识到数字经济与服务贸易的融合发展趋势，其规则涵盖数字产品和服务的非歧视待遇、跨境数据自由流动、电子传输免关税、禁止计算设施本地化和源代码保护等数字服务贸易市场开放的争议焦点，限缩了成员方对跨境数字服务贸易的规制权。DEPA作为全球首份数字经济区域协定，在CPTPP数字贸易规则的基础上，针对电子发票、电子支付、数字身份和金融科技等数字贸易议题提出了更多创新性规范，着眼于数字包容性发展。有效对接CPTPP和DEPA中的数字贸易规则，与他国进行数字系统互操作性建设和数据监管合作，是推动我国服务贸易高质量对外开放，深度融入数字经济发展进程的关键。

党的十八届三中全会以来，我国持续推动服务型经济建设和服务贸易提质升级。2022年全年我国服务进出口总额近6万亿元，其中可数字化交付的服务贸易进出口增速明显，高技术产业吸收外商投资的占比也在10年间翻番。以差异化改革探索和梯度开放为主要特征的跨境服务贸易自主开放实践，为我国服务业市场繁荣发展和进一步对外开放提供了可预期的制度供给。

1. 以“先行先试”为基础的渐进式梯度开放

2. 以自主开放推动更高水平的协定签署

（一）国内规制短板

跨境服务贸易涵盖众多行业领域和细分部门，不仅涉及服务商品的自由流动，还要求劳动力市场和资本市场等同步开放，其无形性跨境特征将给国内监管部门和缺乏国际竞争力的中小企业带来较大的开放风险和压力（太平和钊阳，2022）。整体看来，我国《对外贸易法》对跨境服务贸易的关注不足，规定偏原则性和框架性。已出台的《保险法》《律师法》《外资金融机构管理条例》《互联网新闻信息服务管理规定》《外商投资电信企业管理规定》等服务行业监管法律法规，在透明度和国民待遇等方面与国际高标准经贸规则存在差距。国内一些服务行业的垄断经营现象较为严重，缺乏市场竞争压力，既不符合CPTPP的反垄断和非商业援助要求，也削弱了行业内经营者的开放意愿，可能对相关制度改革造成阻碍。各服务行业主管部门的分业监管亦导致政府部门职能不明确或交叉重叠，服务业数据统计工作不统一，不利于协同构建与国际高标准经贸规则接轨的服务业开放制度体系。

具体而言，我国在线上跨境提供服务、数据跨境流动、自然人流动，以及环境、社会、治理（以下简称ESG）等CPTPP关键议题上的规制能力，均不同程度存在制约服务贸易自由化的现象。

其次，对数据跨境流动的监管研究处于起步阶段。尽管已颁布《数据安全法》《个人信息保护法》《数据出境安全评估办法》《规范和促进数据跨境流动规定（征求意见稿）》等法律法规，监管部门对于重要数据的界定、数据分级分类监管和数据出境负面清单编制等新问题仍缺乏清晰的解决方案，数据流动难以与国际接轨。

再次，在从业资格认证和商务人员临时入境等方面的国内规制实践处于模糊和混乱状态。目前，我国仅在部分自贸协定中针对商务人员临时入境作出具体承诺，例如在《中国—澳大利亚自贸协定》中，我国承诺医疗、工程、计算机、旅游等10类服务部门下的合同服务提供者可根据有关合同条款获得居留许可，或首期居留不超过1年；公司内部调任人员首期入境可以停留3年等。但就国内法依据而言，我国对自然人服务提供者的概念范围、细分类别与界定、不同类别服务提供者的入境停留期限等缺乏普遍适用的规范和标准，有碍自然人流动模式下的服务贸易扩大开放。较复杂的签证手续等也不利于吸引境外专业人才。

复次，法规和制度尚未形成体系。ESG水平与经济可持续息息相关，是影响国际贸易发展潜力的重要因素，也是对标CPTPP第20.11条“提高环境绩效的自愿性机制”和第20.10条“企业社会责任”的关键内容。但我国目前尚未形成系统的ESG法规和制度体系，企业的ESG披露透明度低，可能制约跨境服务贸易的高质量发展。

（二）市场准入模式差异

首先，负面清单管理尚未到位。在CPTPP等新一代区域贸易协定下，成员方普遍采用负面清单进行服务贸易市场开放承诺。服务业开放负面清单通常包含附件I和附件II，附件I列明中央和地方层级的现行不符措施，依据“棘轮条款”，不符措施的限制程度只能保持不变或降低；附件II列明成员方可以在未来维持或采取新限制措施的领域。但我国尚未在区域贸易协定中普遍采用负面清单模式管理跨境服务贸易，以负面清单形式进行服务贸易开放谈判的经验不足。除了前述《中国—新加坡自贸协定》升级谈判外，我国在已签署生效的双多边贸易协定中均采取正面清单方式对跨境服务贸易开放作出承诺，开放安排相对有限。经济合作与发展组织统计的2022年服务贸易限制指数显示，中国在会计、法律、动画设计等专业服务和广播、电视、录像等文化娱乐服务贸易领域的服务贸易壁垒大大高于平均值，抑制了相关服务业的创新发展。尽管海南自贸港已施行针对跨境交付、境外消费和自然人流动的跨境服务贸易负面清单，但数目相对较多，禁止类措施占比较大，且该负面清单管理模式尚未推广至全国。鉴于我国各地服务业发展水平和产业优势不同，部分省份的现代服务业发展较为落后，若推广至全国，负面清单条目缩减的分歧和难度势必增大。

其次，现行自贸试验区（港）跨境服务贸易负面清单形式与国际法意义上负面清单的通行惯例存在差异。一是仅列出现行特别管理措施（清单说明和1个列表），没有明确未来可能保留或加强的限制措施。实践中除负面清单列出的特别管理措施外，还存在大量分散于不同层级、不同效力的法律法规和政策文件中的限制措施，政策可预期性偏弱，易打击服务提供者对中国市场的信心，增加谈判和缔约的阻力。二是仅作特征性描述，未包含违背正面义务的类型、政府层级和具体国内法律依据等国际通行的负面清单结构要件，规范性和透明度有待提高。这也反映出国内与跨境服务贸易相关的法律法规不健全等问题。三是仅依据我国《国民经济行业分类（2017）》列明建筑业、金融业、教育业等12个行业大类，未继续作部门细分，导致限制措施的适用范围和条件不够清晰，无法适应中国加入CPTPP谈判的需要。当前国际协定下的负面清单通常依据联合国统计司《产品总分类》，对服务贸易领域进行部门、分部门、产业分类等具体层次的详细界分。四是针对金融服务的限制措施一并列入跨境服务贸易负面清单，未作体系化的单独规范。在新一代区域贸易协定中，关涉国家安全和国计民生的金融服务基本单独成章进行规定，成员方对四种模式的金融服务开放承诺也在独立的金融服务开放清单中列出。

（三）外部环境挑战

地缘政治博弈加剧的时代背景下，国际贸易与投资规则正发生一系列变革，全球经济治理赤字愈发突出。美欧等主要发达经济体在供应链安全、跨境数据流动、外资安全审查、政府补贴、核心技术遏制等议题上持续革新相关立法，不断以维护“国家安全”为名实施歧视性贸易政策，并加快构筑“小多边”规则体系和所谓的“民主同盟”关系，使全球供应链遭受严重冲击，国际贸易环境的不确定性恶化。据联合国贸易和发展会议《2022年世界投资报告》统计，全球共36个国家已建立起外国投资安全审查制度，合计占全球外国直接投资流入量的63%。美国于2018年修改其《外国投资风险审查现代化法案》，扩展监管机构的审查权，强化对“关键技术”和“敏感信息”等关键领域外国投资的安全审查力度。中国企业赴美投资首当其冲受到伤害，直接影响商业存在模式的服务贸易发展。这一强化外资安全审查的趋势也反映在新近区域贸易协定下的服务业开放负面清单中。如日本依据其《外汇和对外贸易法》和《关于外国直接投资的内阁令》第3条，在CPTPP下对其国内电信和互联网服务领域的开放作出如下限制：电信和互联网服务的外国投资者需适用事先通知和投资审查程序；投资审查聚焦于该投资是否可能损害国家安全或干扰公共秩序、公共安全；根据审查结果，投资者可能会被要求改变或停止投资。此外，由于数字技术已成为新型战略资源，美国亦大幅提升核心数字技术、产品及相关研发、制造与维护等服务的贸易壁垒，积极推动半导体等关键产业链回流与重组，并凭借立法域外适用条款和自身技术与金融主导优势，联合盟友制裁中国高科技企业，强势干预市场导向的国际贸易环境，对我国企业拓展海外服务贸易市场和引进所需的高精尖产业服务构成极大挑战，容易对跨境服务市场造成不利影响。

在国际关系格局深刻变革的背景下，我国需立足实际需求，统筹发展与安全，充分发挥自贸试验区等试点的制度创新引领优势，构建与国际高标准经贸规则相衔接的跨境服务贸易开放制度体系，通过提升国内规制能力和国际规则制定与运用水平，主动适应服务贸易发展的时代需求，防范日益复杂的开放风险与应对外部挑战。

（一）聚焦新一代国际服务贸易规则关键议题，关注服务贸易数字化趋势

（二）不断优化服务贸易开放谈判模式，有序推进服务贸易更高水平开放

（三）善用国际舆论与法律工具，营造跨境服务贸易发展的良性制度环境