一文了解“仓储货物按状态分类监管”制度

根据我国财税规定、海关监管法规要求及货物状态内涵等情况，我国进出综合保税区的货物可以大致分为保税货物、非保税货物、口岸货物（综保区内含有口岸功能）三类。 

保税货物是未尽缴纳税款义务的货物，主要指自境外进口入区的货物、入区退税尚未离境的国内货物等，体现为根据保税制度要求，纳入保税账册管理的保税物流和保税加工等货物。非保税货物是已经办结海关手续的进口货物或者不与保税业务存在关联关系的国内货物，特点是无须再向海关办理纳税查验等通关手续。口岸货物是通过综保区口岸进出口或国际中转、过境等不在区内停留或短暂停留的货物。除此之外，区内自境外进口的机器、设备、模具等虽纳入设备账册管理，但属于免税货物范畴。国内货物入区加工后返回境内区外的委托加工货物，或者一般纳税人企业的非保税货物等，因与保税业务存在关联关系，故不是通常意义上的非保税货物，笔者将其归为“保税货物的关联货物”，这类不属于“仓储货物按状态分类监管”（以下简称“分类监管”）制度涉及的非保税货物范畴。 

因保税货物同非保税货物在货物性质、财税外汇、部委监管要求等方面存在本质区别，除特殊规定外，国内以出口报关方式进入我国综合保税区的货物予以保税，区内不允许存储非保税货物。在实施分类监管制度之前，区内企业的非保税货物需要在区外存放，对于综合保税区的物流企业而言，货物在区内外两个仓库存放，两套管理团队、工人队伍、作业机械车辆的分头管理模式，不但租金、作业时间及费用、人力成本、申报时间等总体运营成本较高，还会存在爆仓以及即使有闲置存储能力但无法调配使用的情况，仓库利用率无法充分发挥。此外，如果在综保区内进行保税及非保税货物的集拼，则要将非保税货物（如衬衫）报关进入综保区变为保税货物，同其他保税货物（如裤子）集拼（变为衣服套装）后，再按照出口货物（衣服套装）报关出境，手续繁杂。

随着经济发展，“按单生产”“零库存”“即时制造”等多样化的业务需求，以及内外贸协同发展的经营模式和发展趋势，对物流效率及海关监管模式提出了更高要求，尤其是对存在建立“全球中心仓”“亚太分拨中心”“地区分拨中心”等诉求的大型现代物流企业，急需将现代化生产经营方式与海关管理衔接，以达到高效运作与有效监管的统一，降低企业管理和物流成本。 

国外的一些经验 

美国对外贸易区的“区域货物状态”管理模式 

美国对外贸易区（Foreign Trade Zone）的主要功能与我国综合保税区相关功能类似，可以在区内开展储存、出售、展示、分割、更改包装、组装、分销、分类、分级、清理、混装、加工、销毁等活动。截至2017年年底，美国共有对外贸易区262个，实际运作对外贸易区191个；此外，还有500多个分区（Subzone）。

 美国海关把进入对外贸易区的货物分为四种状态进行分类监管（但并非区内所有货物均适用该政策，如临时存储在区内处理、中转货物、尚未准许入区的过量商品等，要按照不同法律规定处理），分别是：特惠外国地位货物、非特惠外国地位货物、受限地位货物、国内地位货物。前两种状态适用于进口货物，后两种状态适用于出口货物。

 特惠外国地位（Privileged Foreign Status）货物。特惠外国地位货物是指享受特殊优惠政策的从国外运入对外贸易区的货物，国外货物入区后，在未经任何加工前，进口商可以选择为货物申请特惠外国地位，申报货物的特定种类、具体数量、所适用的关税税率及税号。该政策的核心是：如果对外贸易区内某件制成品的关税税率高于其运入对外贸易区内一部分或者全部部件的关税税率时，申请人可以选择适用较低的入区部件税率纳税。

 非特惠外国地位（Non-Privileged Foreign Status）货物。非特惠外国地位货物包括：不具有特惠外国地位或对外贸易区受限地位的外国货物、废弃料件（对外贸易区内特惠外国地位货物或非特惠外国地位货物经过加工或制造后所回收的废弃料件）、区内由于不符合法律法规而失去国内地位的部分国内货物。进口商选择非特惠外国地位后，货物将被推定为转移至海关关境以及申请报关用于消费。除非法律禁止，不能报关用于消费的非特惠外国地位的限定货物，可以在对外贸易区内转化为能够申请报关用于消费的货物。非特惠外国地位货物可以转移到关境内用于仓储、出口、供给船舶或飞机、暂时保税进口或转运至其他对外贸易区或者口岸。

 受限地位（Zone-Restricted Status）货物。从海关关境运入对外贸易区并仅用于出口、销毁（烈酒、葡萄酒与发酵麦芽酒除外）或者储存的任何货物将被视为出口，并授予受限地位，且不能随意放弃该地位。以出口或者转运出口为目的而运抵港口的货物通常被授予对外贸易区受限地位。除非对外贸易区委员会认为符合公众利益，受限地位货物不得再被运回用于国内消费。

 国内地位（Domestic Status）货物。国内地位货物主要包括：完全在美国国内生长、生产或制造且已缴纳所有国内税费的商品，进口到美国且已经缴纳关税和税费的货物，先前免税进口进入美国的货物。当国内地位货物运入对外贸易区内，无论是否与区内其他商品混合或者成为其他商品的部分，都可以被运回关境之内而无须支付关税或其他税费。 

欧盟自由区的欧盟货物、非欧盟货物管理模式

 欧盟的自由区（Free Zone）是欧盟成员国指定的关境内的部分区域。欧盟海关对自由区管理与我国综合保税区等海关特殊监管区域类似：欧盟成员国明确每一自由区的区域范围，并界定自由区的入口与出口；自由区实施封闭管理；自由区的四至范围和出入口应受海关监管；海关可对进出自由区的人员、货物和运输工具进行监管。截至2020年4月，欧盟共设立75个自由区。

 根据2016年6月1日起实施的《欧盟海关法典》，自由区货物按照不同的状态分为欧盟货物和非欧盟货物两类，海关分别实施不同的监管措施。

 自由区内的欧盟货物。欧盟货物（Union goods）是指运入自由区的欧盟货物、在自由区内经过加工的欧盟货物、在自由区内办理自由流通放行的货物。欧盟货物可进入自由区，在自由区内储存、移动、使用、加工或消费。海关对于此类货物的监管体现了充分自由的原则。

 自由区内的非欧盟货物。非欧盟货物（Non-Union goods）是指除欧盟货物之外的货物，或者已经办理海关出境手续的欧盟货物。非欧盟货物在自由区期间可根据相应程序规定的条件办理自由流通放行、进境加工、暂准进口或最终用途程序。

 综保区的“仓储货物按状态分类监管” 

分类监管制度是指允许非保税货物以非报关方式进入综合保税区等海关特殊监管区域，与保税货物集拼、分拨后，实际离境出口或出区返回境内的海关监管制度。

实施意义 

“同仓共管”盘活仓储资源，提升运营效能。保税货物与非保税货物在同一仓库实现集拼、分拨、管理和配送，将多地多仓的管理模式转变为统仓统配、统一管理，能充分发挥综保区物流配送功能，根据国内外订单最终确定出口或内销，方便企业充分对接国内国际两个市场。“同仓共管、整体配送、一套班子、两类货物、两个市场”的集约化管理及作业模式，能有效提高仓库利用率，减少中间环节费用和时间，提升配送效率，节省运营及物流成本，是企业从传统仓储物流向分拨集拼、物流集散中心转型的重要抓手。

 非保税货物进出区便捷，降低流通成本。按现行综合保税区管理规定，国内货物出口入区需按照出口通关手续进行；当其从综保区返回国内时，需要按进口货物办理进口纳税查验等通关手续，进区、出区的通关环节多、要求高、时间长，并且出口退税、进口征税存在部分税差。在分类监管模式下，非保税货物进出综合保税区时无须办理出口及进口报关手续，仅需申报（不是报关手续）即可进出区，手续简便，缩短进出区时间。 

拓宽业务类型及客户资源，提升增值服务能力。分类监管制度实现了两种性质货物的整合存储、运输、配送，扩大综保区企业的仓储范围、货源和客户群体，有助于企业向集拼分拨等增值含量更高的生产服务领域拓展，满足现代生产经营灵活多样的需求，降低了企业运营成本，增强了企竞争力和发展活力，个别企业以此为契机建立了地区性物流配送中心甚至亚太区配送中心。

优秀案例 

全球分拨中心。依托德国母公司在工业自动化领域为全球三十多万客户服务的优势，上海某综保区企业在综保区内建设为亚洲市场服务的亚太物流和定制产品生产中心、亚洲技术中心，发货对象不但包含国内多个分拨中心、最终客户，还包括日本、韩国、新加坡、印度尼西亚、印度、澳大利亚等众多国家或地区的集团旗下物流中心和最终客户。分类监管制度支持其将进口保税货物同国产非保税货物放在同一地点管理运营，按照境内、境外客户的订单要求集中发货，减少此前多地多仓的跨地区管理及物流成本，大大提高了针对大项目订单的周转能力和亚太地区产品供应链运营能力，提升订单履约时效性和灵活性，目前已形成以上海为中心、辐射中国及周边国家或地区的全球分拨中心。

地区分拨中心。厦门某综保区内物流综合型企业在综保区内自建4万平方米综合仓库，充分利用分类监管制度，允许非保税货物以非报关方式进入综合保税区，与保税货物集拼、分拨后，实际离境出口或出区销往境内，将原闲置的2万多平方米仓库用于存储非保税货物，极大增强了企业发展活力。

 开展要求和作业流程

 各地海关在利用金关二期系统（以下简称“金二系统”）监管“保税货物”的同时，通过各自的综保区信息化辅助管理系统对“非保税货物”受理申报和管理，专账专管，非保税货物进出区不办理报关手续，入区不退税，出区不征税。

 因各个综保区经济发展情况不同、区内企业所使用仓库管理系统（Warehouse Management System，WMS）开发厂家不一、综保区信息化辅助管理系统功能不同，所以在落实分类监管制度时，主管海关因地制宜地推出适合本综保区的标准和要求，如作业环节存在先后之别，但在整体上殊途同归，各关监管理念、核心要求和基本运作逻辑是一致的。下文是笔者梳理多个直属海关规定及基本要求得出的流程（仅供参考），实践时务必以具体主管海关规定和要求为准。

 综保区管委会准入评估 

主管海关已经实施分类监管制度，综合保税区管委会配置具备分类监管模块功能的综保区信息化辅助管理系统，则资质优良的物流企业在具备下列条件时，可以向综合保税区管理委员会申请开展业务：

 企业资质及营业范围。海关的企业信用管理类别为一般信用及以上，且企业不存在涉及较大的违法违规案件情况，尤其是不得存在因涉嫌走私、违规被海关立案侦查调查、尚未审结案件情形。此外，营业执照经营范围应包含“仓储物流”等（类似）内容。

 企业使用WMS。企业应当使用符合海关、管委会要求的WMS管理仓库，且已预留能够按照海关要求报送满足监管要求的库存、库位、货物性质等数据的接口；报送数据必须从系统直接获取，不允许进行加工转换。在系统中标注非保税货物和保税货物的实时存放位置，并向海关、管委会开放可实时查询、核查的端口。

 仓库配备视频监控系统。仓库设置可以与海关联网的全方位视频监控系统（部分海关不要求联网，但要求提供随时查看的权限），供海关需要时通过监控探头查看库内货物情况；不间断实时录像存储（保存时限不少于90天）。

 仓库管理。库内设置库位标识；货物必须与WMS中的库位信息对应；根据各综保区信息化辅助系统情况及上下作业环节协同要求，部分海关要求保税货物与非保税货物分区存放、物理隔离、不许混放，部分海关则要求系统里标注即可、不要求物理隔离。

 内控机制。企业岗位职责分工明确，相关管理制度健全，制定灾害或紧急安全事故等异常情况报告及处置等应急机制，具备协同海关监管的管理机制和能力。

企业向综保区管委会提交相关资料，申请开展分类监管业务；管委会审核后出具相关意见。 

主管海关审核同意 

综保区管委会评估同意后，企业向海关提交资料，申请开展业务，通常包括：

申请开展的书面报告，包括仓库平面图（仓库名称、面积、库区、库位、标识）、货物情况、进出区物流模式、集拼内容等。 

管委会同意开展业务的批复意见及相应全套资料。 

主管海关要求的其他资料。 

主管海关对上述资料审核后，可以现场验核仓库的库位信息、WMS、视频监控系统等是否符合监管要求，相关内容是否同申请资料一致。现场验核无误的，海关同意开展该业务。 

海关、管委会、企业三方技术人员要对综保区信息化辅助管理系统、WMS、视频监控系统等开展联调接入或开放权限，实现数据交互，以满足主管海关、综保区管委会后续管理要求。 

账册设立及非保货物要求 

主管海关在金二系统对保税货物设立保税账册，在综保区信息化辅助管理系统对非保税货物设立非保税账册。主管海关及综保区管委会对非保税货物存在要求：如不得涉及国家禁止进出口的货物物品，不得存在危及综保区安全、卫生情况或相关隐患。

 货物进区 

非保税货物采取非报关方式进区的，区内企业通过综保区信息化辅助管理系统向海关等发送入区核放单，经审核后，通过卡口专用通道进入综保区。

保税货物按照目前规定及金二系统作业要求办理。 

货物不同状态转换 

如果非保税货物转换为保税货物或者保税货物转换为非保税货物的，区内企业应按照主管海关规定办理进出口申报手续并进行状态转换，办结手续后再相应调整货物的系统标识、库位标识等信息。 

主管海关可以抽查企业WMS和视频监控系统，部分管委会会抽查非保税货物库存情况。对有重大风险的事项，海关可依据相关规定对区内企业与保税货物有关的货物流、资金流、信息流开展稽核查。 

（集拼）货物出区 

各关根据本综保区整体发展水平、企业实际需求、综保区信息化辅助管理系统功能支持等情况，部分允许两类货物由一个（队）车辆运输出区、分别放行两类核放单；部分会放行保税货物核放单，但要求提前注明非保税货物情况；部分允许一个（队）车辆运输同类货物（另外类型货物前期已经转换为同类型货物）。

 上述货物应按照主管海关规定和要求办理出区离境或进口手续。海关（或管委会）会对非保税货物进行抽查。 

暂停或终止业务情形 

对企业不再满足资格条件、涉嫌走私违规被立案调查、危及综保区安全或卫生、影响海关监管秩序、存在违反分类监管规定的情形（如抽查发现账货不符、未按规定区域存放货物）等情况，海关及管委会将视情形暂停业务进行整改或终止业务。